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【特别连载】 陶澍传(9)总督两江,改革盐政(上)

发布日期:2020-10-20 14:52:00 来源:安化黑茶传媒平台 陈蒲清 浏览次数:
摘要:《陶澍传》 陈蒲清 著岳麓书社2011年10月第1版第五章 总督两江,改革盐政——陶澍生平(五)  道光十年(1830),陶澍五十二岁。八月,升任两江总督。总督(从一品)是地方最高长官,总揽军民要政,巡抚、提 ...
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《陶澍传》 陈蒲清 著
岳麓书社2011年10月第1版
 
 
第五章 总督两江,改革盐政
——陶澍生平(五)
 
 
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  道光十年(1830),陶澍五十二岁。八月,升任两江总督。总督(从一品)是地方最高长官,总揽军民要政,巡抚、提督都受总督领导。为了便于掌管军队,总督兼兵部尚书衔,也称“制军”;为了便于监察官吏,兼都御史,也称“督院”。两江是指江南省与江西省。清朝奠都北京后,于顺治二年(1645) 把明朝的南直隶改称江南省,省治在江宁(南京)。康熙六年(1667)把江南省分为江苏省与安徽省。江苏省治在苏州,安徽省治在安庆。两江总督的名称依旧,实际上管理三省。其他总督大多数只管两省(如:两广总督、湖广总督、云贵总督、陕甘总督),有的只管一个省(如直隶总督、四川总督)。个别省(河南、山东、山西)则只设巡抚,没有联省总督。陶澍升任两江总督后,上《升任两江总督谢恩折子》,道光向陶澍批示:“三省任重,自不待言矣,兼以河盐疲敝。汝既知汝系特达之知,付以重任,矢血诚于寤寐之中,朕亦无可再谕。当今之要,首在得人,汝宜殚竭心力,公慎察查,断不可因循姑息,贻误将来。”清朝的总督,以两江总督与直隶总督最重要,前者在经济上,后者在政治上。
 
  陶澍担任总督不久,赐加“太子少保"的官衔。“太子少保”,虽然只是加衔赠官,但可以表示地位。总督或巡抚,只有获得“太子少保”的官衔,才可以称呼为“宫保”。
 
  道光十一年(1831),陶澍兼理两淮盐政。陶澍任两江总督兼两淮盐政,长达十个年头,他扭转盐务腐败、民不聊生的情况,在清朝与整个中国盐政史上写下了辉煌的一页。
 
 
 
第一节 盐政腐败,临危受命
 
  陶澍的巨大政绩中,最突出的是盐政改革。研究中国盐业的专家曾向丰说:“综观历代盐政,极为繁复。其办理较有成效者,除春秋之管仲、唐之刘晏、清之陶澍外,几不多见。”(《中国盐业之动向》,载《东方杂志》34卷7期)
 
  在自然经济条件下,盐是最重要的商品。因为,盐既是不可或缺的生活必需品,而又不可能自给自足。所以,开发与经营盐业,是古代最重要的经济活动。管仲、刘晏、陶澍是对盐业最有贡献的三大经济家。管仲(?—前645)是春秋时代的大政治家、思想家,是中国开发盐铁业的先导。他辅佐齐恒公,设盐官煮盐,设铁官铸造,使齐国成为富庶而强大的国家,使齐桓公成为春秋第一霸主。管仲以后的历代王朝,总是把盐利作为国家的主要财政来源,食盐的生产与贩运历来由朝廷严格管理。历代王朝对盐业的管理,虽然有不同的政策,但是归纳起来,不外两种,一是国家垄断,一是征收盐税。如:汉武帝时,官府完全垄断盐的生产与供销。昭帝即位后,有人主张改变垄断政策,发生了一场大辩论,被桓宽记录在《盐铁论》这本书中。唐朝中叶实行的是官营官销的专卖制度。刘晏的贡献是实行商运。肃宗时代,第五琦作榷盐法,盐完全归官卖,每年得利六十万缗。接着,刘晏(718—780)担任度支、盐铁、铸钱等使,他改变盐法,在产盐区设置监院,督促盐户自行生产,将盐税加在盐价中,然后售盐给商人,听凭商人运输销售。到代宗大历末年(779),盐税收入达到六百多万缗。铜钱一千文叫一缗(缗本义是串钱的绳),大约合银一两。陶澍的贡献是打破纲商的垄断,完善盐法。
 
  北宋到明朝前期,实行“引法”。商人运销食盐,必须向朝廷纳课,由户部发给凭照,叫做“盐引”或“盐钞”。商人凭引票在指定地区领盐,运往指定地区销盐。到后来,官府巧立名目,盐课一增再增,商人被严重盘剥,引法破坏。明朝万历年间改变办法,实行纲盐制,即扶植一批富商充当“纲商”,规定他们每年可以领运多少盐引,其他人不能参与贩运。纲商所垄断的盐引,叫做“引窝”或“根窝”。清朝实行从明朝继承下来的盐政制度,盐引由纲商所垄断。盐商的总头目叫“总商”,主管各个散商。
 
  《清史稿•食货四》说,除新疆、蒙古以外,内地有十一个产盐省区:奉天、长芦(在今河北沧州)、山东、两淮、浙江、福建、广东(以上七区为海盐)、四川、云南(以上二区为井盐)、河东、陕甘(以上二区为池盐)。当时,没有工业,商业也不发达,农业税和盐税是主要的税收来源。
 
  两江总督管辖的两淮是其中最大的产盐区,更是盐课的主要来源。两淮所产之盐,行销江苏、安徽、江西、湖北、湖南、河南等六省。两淮每年行销盐引一百六十九万多道(每引三百六十四斤),上缴盐课四百多万两,还有各种名目的款项几百万两。两淮盐课相当于其他几个省的赋税总和,约为赋税繁重的江苏省其他赋税的三倍。陶澍上《沥陈淮鹾疲困、办理竭蹶情形折子》说:“谁盐课额,甲于天下。他省或数万、十数万,多者百余万,而淮盐以一隅抵数省之课,正杂各项,数至七八百万两。”孙鼎臣《伦盐二》也说过:“盐课居天下财赋四之一,两淮最巨,其弊亦最甚。”(见盛康《皇朝经世文续编》卷五十)。两淮盐课占全国盐课的一半以上。
 
  清朝由户部管理盐政(宣统二年曾经任命户部尚书兼任督办盐政大臣)。各产盐省区,设置都转盐运使司。都转盐运使司督察盐户、盐商,主管盐的运输,计算运输里程与往返时间。都转盐运使司的长官是盐运使,官阶是从三品。其下级有运同(从四品)、监掣同知(正五品)、运副(从五品)、运判(从六品)、盐课司大使(正八品)等。(《清史稿•职官三•都转盐运使司盐运使》)
 
  两淮都转盐运使司的官署设在扬州。两淮产盐区设置三个分司:通州分司,泰州分司,海州分司。分司管理二十三个分场。淮南的通州分司辖九个分场,通州就是今天的南通;淮南的泰州分司辖十一个分场;淮北的淮安分司(后来是海州分司)辖三个分场,海州的辖区大致相当今连云港市,当时治所在连云港南方的灌云县。海州有著名风景区云台山,现代人仿《西游记》而修建的花果山就在云台山中。
 
  因为盐运使的官阶低、职权小,朝廷还派遣巡盐御史巡视各省盐课,大多由京官带原官衔担任,称为“盐政”。“盐政”无论原来官阶的大小,因为是钦差,相当巡抚、总督的地位。
 
  纲商制实行多年,弊端逐步加深。一方面是纲商的把持垄断,一方面是官吏的中饱私囊、因循敷衍。
 
  纲商掌握了食盐的专卖权,可以故意抬高盐价;或者根本不贩运食盐,而是高价出卖“引窝",坐收渔利;并巧立名目,勒收浮费。管理盐的生产、运输、销售的官僚机构特别庞大,他们利用产销的每个环节,层层向商人勒索。从下级官员直到皇帝,都要求盐商送礼、接待。而且朝延中央部门还有两项额外勒索。一是要求盐商“报效”“纳捐”。乾隆、嘉庆两朝,以军需、助赈、河工的名义,从淮商取走白银近三千万两。二是“帑本”,即强制性的高利贷。中央衙门,特别是内务府等,把本钱强制发下来,每年取约10%的利息。道光十五年(1835)十二月十六日,陶澍《覆奏乙未纲分带课银折子》说:“至道光十年以后,应解各部院帑利及内务府参斤、皮张变价等项。臣查帑本一款,自乾隆年间至道光六年,历次在京各衙门及外发息本共七百八十余万两,每年应完息银七十八万余两。”内务府把用不完的人参、皮张,也强制淮商销售贴息。
 
  纲商们,特别是总商,很善于投合官府与朝廷的口味,主动公开报效,暗中行贿。如乾隆皇帝下江南,盐商们接驾花样百出,讨皇帝的欢心。纲商们唯利是图,决不会白开支自己的钱财。他们把贿赂等各项开支,加倍计入成本,并获得高额利润。据历史统计,到乾隆王朝中期,垄断盐务的纲商们,每年获利约一千五百万两白银,花天酒地,奢侈至极。据《清稗类钞》说,盐商黄均太爱吃特制的蛋炒饭,从养鸡到加工都特别讲究,一碗饭要耗银五十两(相当约八千斤大米的价格)。
 
  官府与纲商们,耗费的都是民脂民膏,都是国库中的钱。他们的这一切行为,势必造成盐价昂贵,祸国殃民。道光十年(1830)陶澍擢升两江总督时,两淮盐务几乎完全瘫痪。主要表现在三个方面。
 
  第一是盐价昂贵、民不聊生。陶澍的《敬陈盐务积弊折片》、《覆陈两淮盐务积弊折子》等奏疏及有关资料,都有这方面的详细记载。且看陶澍《敬陈盐务积弊折片》所说的一段话:
 
  再,臣查盐务纷繁,弊端不一。如印本、䝷票、贴息、套搭,皆弊混之尤者。不肖奸商,巧立名目,借端开铺,以致库本全空,课项日绌,竟有积重难返之势。即如商人办运,所有引课、场价、运脚、使费,一切并计,谓之成本。内有商人缺底一项,名为“根窝”。每引取票银一两,每年按引即须银一百六十九万有余,归于底商,先国课而坐收其利。其余则浮费居多,每由总商开销,取之散商,名为“办公”,而实不知其名目,盈千累万,任意摊派,此类甚多。成本安得不重?
 
  成本既重,则售价必昂,而私枭由此起矣。如汉镇为销盐第一口岸,盐价每斤需钱四五十文。迨分运各处销售,近者六七十文,远者竟需八九十文不等。其实盐务成本,首重正课,其次则场价,计每引配盐三百七十四斤,仅征正课银一两至数钱零不等,其朱单杂课亦仅征一二钱不等。计算场价,每盐一斤,不及十文,而转销各处,竟至数十倍之价。且有搀和污泥、杂入皂荚、蛤灰等弊,盐质更差。以致江广之民,膏血尽竭于盐。贫家小户,往往有兼旬弥月坚忍淡食,不知盐味者。而邻私乃乘机灌入。此非私贩之销售能胜于官,实由盐价太昂,有以致之也。
 
  奸商、水手等不仅把盐价抬高了几十倍,而且还在食盐中掺和污泥、皂荚、蛤灰。所以,普通老百姓就成了盘剥的牺牲品,“江广之民,膏血尽竭于盐”,这是多么令人痛心的现实情况。
 
  第二是官盐滞销、私盐猖獗。百姓买不起官盐,就只好买私盐。当时贩卖私盐的不仅有盐枭,更有官吏、官商、旗丁、船户,而且官吏、官商、旗丁等还受到特权保护。因而,官盐几乎瘫痪。从嘉庆末年到道光十年,《清先正事略》记载,“淮南以十年行六纲,淮北以十年行三纲”。陶澍《办理淮鹾八年比较情形折片》说,“淮南商办课运止有五纲七分”,“淮北……仅运及三钢四分有零”。
 
  第三是税收亏欠、库储全空。官盐卖不出去,年复一年,两淮盐务部门亏欠应该上缴国库的税银达四千多万两,而且把朝廷借下的一千多万两帑本也花光了。陶澍《接受两淮盐篆谢恩折子》说:“自上年而扫地罄尽,库储业已全空,外欠犹然丛集。四千余万之旧逋无从归还,一千万之借本悉化乌有。”陶澍《覆奏乙未纲分带课银折子》在讲到“帑本”及利息后说:“此项本银,早罄于前人,而代偿利息于此日,系属无本之息,实无着落。”连本带息,淮南就亏欠一千九百八十多万两。
 
  盐政败坏已经危及清王朝的经济生命线。道光皇帝先后罢免了曾燠、张青选、福珠隆阿、福森等几任盐政官员,仍然无济于事。于是,不得不于道光十年派出户部尚书王鼎、侍郎宝兴为钦差大臣处理盐政。王鼎(1768—1842),字定九,陕西蒲城人,是个不寻常的人物。他善于办理盐务、治河,并以正直清廉著称,官至东阁大学士。道光二十二年(1842)五月,王鼎为了保荐林则徐、反对主和派穆彰阿而自杀尸谏,成为鸦片战争中的一幕悲剧。(见《清史稿》卷三百六十三)
 
  道光十年(1830)十二月,钦差王鼎抵达江宁,与总督陶澍商议对策。他们共同认识到:“通纲情形全属涣散,已等于停运停销。”“山穷水尽,不可收拾。”(《会筹两淮盐务大概情形折子》)王鼎认识到,“盐政”虽然享有相当巡抚、总督的地位,但是官阶太小,又不能指挥地方官与军队,根本不可能扭转盐务败坏的局面。他不得不向皇帝建议,由总督陶澍兼管盐政。道光接受王鼎的建议,把新派来的盐政钟灵调回北京。从此以后,盐政往往由总督、巡抚兼任。
 
第二节 制定纲领,改革淮南盐务
 
  陶澍受命于危难之际,他的改革从淮南开始。
 
  陶澍兼管盐政后,与钦差大臣王鼎等,于道光十年十二月,上《会筹盐务章程折子》。折子分析了“灶丁起科”、“垣商纳课”、“场官收税”等办法的窒碍,剖析了两淮盐务中的“浮费”、“夹带”、“私贩”等弊端以及致弊根源,拟订出“两淮盐务章程”十五条:一、裁减浮费;二、删减窝价;三删减繁文;四、慎重出纳;五、裁选总商;六、酌核带销;七、积欠宜缓;八、宜恤灶丁;九、实给船价;十、严究淹消;十一、疏浚运道;十二、添置岸店;十三、亟散轮规;十四、整饬纪纲;十五、淮北宜另筹。
 
  这篇近六千字的奏折,是淮南盐务改革的纲领。十五条中的第十五条是关于淮北盐务的。因为淮北与淮南情况不同,“淮南患于积盐不销,淮北患于无盐到岸”,所以先改革淮南,淮北需要另外筹划。那么,淮南盐务改革的纲领实际上是十四条。这十四条中,最核心的思想是减轻成本、减低盐价,使百姓买得起官盐。陶澍实施这十四条纲领,采取的主要措施是:
 
  第一、裁减办公浮费
 
  首先,陶澍从自身做起,裁革了盐政衙门每年照例送给总督府的赏需银二万两。又上《缴盐政养廉、裁减浮费折子》,将兼任盐政每年可以收入的养廉银五千两,归入节省项下,解交户部充用。其次是裁减盐务衙门的浮费。如:缉私赏号裁减四成,工食裁去四成,其余酬酢、巡捕、匠作、结彩、凉篷、联额、作坊、坐船、浴堂、桥旗、扑戳、掉轿、厨夫、药匠、钟表、装潢匠等项,全行裁汰。统计盐政衙门前后裁减每岁费用银十六万两有零。三是裁减汉岸的浮费。如:汉口是销盐口岸,商船聚售分销湖南、湖北两省的引盐。各岸商按引捐银,供应当事各衙门的公费。该岸商伙,恣意浮开,滥为酬应,每引捐至一两三钱之多,以致本重价昂,造成滞销,成为淮纲大患之一。陶澍大加删减,规定每引只准捐银四钱,永远不准加增。这样,共裁减汉岸的浮费一百一十多万两。以上各项,陶澍总共革除浮费银二百六十万两。成本既轻,盐价自减,尽可敌私。
 
  第二、减窝价,裁总商
 
  纲商垄断盐务的专利权。其他商人,如果要请引行盐,必先向有根窝的纲商出高价买单,然后才可以赴盐运司纳课。纲商垄断根窝约一百五十二万五千九百余引,他们甚至自己不经营,而是辗转私售根窝,获取暴利。陶澍改革,减低窝价(每引由二三两改为“酌给银一钱二分,以示格外体恤”),废除垄断,所有商人都先纳税后请盐。对不法纲商,则革职废窝,取消特权,追缴欠课,抄没家产。
 
  总商是纲商的头人,权力更大。他可以管理库银,任意支领挪用。他可以增加浮费,要其他商人摊补。办公费“扬州每纲额定七十万两,已不为少,而总商以不敷为名,每年竟多支八九十万至百余万。……如:新院到任,修理衙署,铺垫什物,一切所费,不及数千,竟开销八九万两。一手禀红帖,所费不过数十文,竟开销一千两。此二事经王凤生查出,始行减革”(《请删减浮费、停缓摊补折片》)。这样一来,运盐成本加重,自然昂价病民。
 
  陶澍在《敬陈盐务积弊折片》中提出,必须革去总商,另招殷实商人,明定章程,使其他盐商不受浮费、摊派之累。道光批示:“该处总商邹同裕、鲍有恒,据陶澍奏均不办运,着即行革退。”
 
  第三、整饬纪纲,删减烦琐手续
 
  整饬纪纲,就是整顿吏治。当时有不少盐务官员,自私恶劣。我他们不遵体制,或与商人联姻换帖,或与商人伙本行盐。陶澍惩罚了盐务部门一批贪污的或不称职的官吏,起用了一批能干廉洁的人才。对缉查私盐的军官与士兵也提出了严格的要求。他又删减烦琐手续。如:运司衙门的书吏多至十九房。商人办运请引,文书辗转至十一次之繁,经盐务大小衙门十二处,节节稽查,而并无稽查之实,徒为需索陋规之具。陶澍大加裁减。
 
  第四、整饬纪纲,删减烦琐手续
 
  过去缉查私盐,主要打击私盐贩子。陶澍则把缉查的重点放在贩卖私盐的官吏、官商、旗丁、船户。这些官吏、官商、旗丁等受到特权保护,“借官行私”。陶澍在《筹议粮船夹带私盐,请扼要稽查折子》中,陈述运粮军船与奸商勾结夹带私盐的七大弊端,提出在天津、徐州、扬州、九江、芜湖等处委员严密巡查,堵截囤贩,严拿私艇,按船严查。
 
  陶澍注意堵塞私盐的来源。他说:“川私、 粤私、闽私、潞私、芦私,莫不侵灌,淮纲四面受敌,疏销巡缉最关紧要。”川私来自四川,粤私来自广东,闽私来自福建,潞私来自山西,芦私来自河北。他跟各省会商,共同打击私盐侵犯两淮。如:粵私侵犯,他先后说服担任两广总督的卢坤、邓廷桢,制定防范章程。同时,陶澍顾全大局,也严厉打击两淮私盐侵犯其他省区。如:打击两淮私盐侵犯浙江。
 
  第五、疏通销售渠道
 
  疏通销售渠道,包括两个方面。一方面是疏通运盐道路,防止地棍土豪私立关卡、讹诈抢劫。二方面是亟散轮规,即改整轮为散轮。过去,盐船达到汉口,要封轮挨卖。其弊病很多。一是利于大商囤积居奇,控制盐价,使小商坐困;二是守候的船只,乘机捣鬼。有的船户盗卖官盐,然后搀沙灌卤。有的盗卖官盐之后,把空船沉没或放火烧毁,然后以灾害名义报销,名叫“淹消”。蒙混欺骗,百弊丛生。陶澍认为,盐引以速销为贵,应该散轮,随到随卖。他派遭公正官员,驻守汉岸,会同盐道办理散轮事宜,不许假手岸商,以杜弊混,严厉打击“淹消”等不法行为;并规定嗣后不许再有整轮,免致滞销。
 
  第六、明予加斤,防止暗带
 
  陶澍上《筹议加斤减价兼疏积引折子》,提出“与其暗中夹带,不如明予加斤。盖暗带,则挟制者众,而虚耗转以亏官;明加,则稽核易行,而贴补可期减价。”每引盐原来规定为三百六十四斤。陶澍为了鼓励商人贩运,加上免课盐二十斤、月耗盐十六斤;为了疏通历年积压的盐引,又让加带的积引一百斤可以免费。于是每引增加到五百斤。这样就为盐商减低了成本,自然也就减低了盐价。盐价一低,百姓买得起官盐,就不会冒险去买私盐,官盐就会畅销。
 
  陶澍还采取了一些其他措施。如:抚恤灶丁。灶户煎丁,是滨海穷民,最为艰苦,场商每以大桶重秤,任意浮收勒掯。灶户于是以交官盐为累,而乐于透私。陶澍坚决禁止浮收勒掯。
 
  以上措施抓住了问题的关键:打破垄断、减价敌私。因此当年盐政改革就初见成效,陶澍也获得“干国良臣”美誉。道光十一年(1831)八月,陶澍上《现在盐务、灾务,并拿获匪犯办理各情形折片》,陈述说:“两淮盐务,自新章既立,删除积弊,盐价稍减,销路渐通。”九月二十二日奉到道光皇帝朱批:“览奏深慰朕怀。看此光景,今岁江南虽罹水患,来年以后自必渐复旧规。裕国而安民,通商而除害,汝为干国良臣,而朕亦获知人善任之美名,实有厚望焉。一力勉行,勿怠。”
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